国际观察078 伦敦·北京双城记之三：核心区-中心城区-大都市区圈层比较

原标题：国际观察078 伦敦·北京双城记之三：核心区-中心城区-大都市区圈层比较

伦敦是典型的单中心放射型发展的城市，北京在过去很长时间也是以老城为中心进行圈层式发展，因此两个城市都呈现出明显的、不同层级的圈层结构。本节从城市圈层开始，研究伦敦规划确定的城市发展框架，同一尺度下对伦敦和北京进行更有针对性的定量比较。

一、北京和伦敦的核心区-中心城区（30公里）-大都市区（100公里）-城市群（300公里）圈层

按照国际上认可的标准，城市群内部一般会形成以超大城市为中心、1小时通勤圈为基本范围的城市圈层。《北京城市总体规划（2016年-2035年）》根据不同的交通方式构建了15公里到300公里的多个圈层，为了比较简便起见，根据北京总规确定的空间结构，按照核心区圈层、中心城区圈层、市域圈层和京津冀圈层四个圈层进行比较。

总体规划提出构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，形成了核心区（92.5平方公里）、中心城区（1378平方公里）和市域（1.64万平方公里）三个圈层，并通过城市副中心（155平方公里）对接中心城区功能和人口疏解。总体规划还提出，要深入推进京津冀协同发展(21.8万平方公里)，发挥北京的辐射带动作用，打造以首都为核心的世界级城市群。

其中，核心区圈层和中心城区圈层属于30公里圈层，是以地铁和城市快速路为主导的1小时通勤圈；北京市域介于50公里圈层到100公里圈层之间，是大都市区圈层，是以区域快线小时通勤圈；京津冀属于300公里圈层，或城市群圈层，是以城际铁路、铁路客运专线和高速公路构成综合运输走廊的1小时通勤圈。

伦敦规划没有提出类似的空间结构概念，只能根据政策对其空间圈层进行类比。首先，面积约1595平方公里的大伦敦地区是城市的集中建成区，与1378平方公里的北京中心城区处于同一个比较层级，属于30公里中心城区圈层。在此基础上，向上100公里大都市区圈层和300公里城市群圈层分别可以对应伦敦规划的更广阔的东南区（Wider South East，WSE）和英国全域；向下可以对应伦敦规划的中央活动区（Central Activities Zone，CAZ），形成中央活动区（CAZ）、伦敦、更广阔的东南区（WSE）到英国的四个圈层。在伦敦实际发展中，实际上与更广阔的东南区（WSE）和中央活动区（CAZ）关联更加紧密，分别是向上的协同发展与对下的功能聚焦。

更广阔的东南区（WSE）包括了东英格兰和东南英格兰，总面积达4.06万平方公里，与北京市域圈层处于一个量级。

近年来，伦敦人口快速增长，给大伦敦地区的住房增加了很大的压力，出现了人口日益增加、但伦敦绿带限制了城市边界增长的矛盾。为实现每年6.5万套住宅供应的规划指标，新版伦敦规划草案提出了更广阔的东南区（WSE）的概念，力图寻求与周边地区进行合作，在伦敦外围提供更多的住房。

伦敦规划提出的实施措施是，通过区域协同加强更广阔的东南区（WSE）的基础设施建设，提高伦敦和更广阔的东南区（WSE）之间的通勤能力。但是，更广阔的东南区（WSE）不属于伦敦的管理边界，区域协同也没有来自中央的支持，很有可能因为政党政治和地区利益而难以深入合作。

核心区圈层是城市核心职能的承载地。国内一些关于伦敦的分析材料，对伦敦的核心区圈层对应范围看法不一，比较多的是将内伦敦作为核心区圈层的对应范围。这一做法有待商榷。核心区是市长战略划定的政策区，集中了伦敦三分之一的就业，创造了全英国十分之一的经济产值，是城市核心职能的承载地，与核心区概念贴合；而内伦敦范围比中央活动区（CAZ）略大，包含12个区、310平方公里，约占伦敦五分之一的面积，除了包含中央活动区（CAZ），还包括了外围产业较少的区域，与核心区概念存在差距，面积也远远超过了核心区的范围。并且从新版伦敦规划草案的编写趋势看，内伦敦和外伦敦（Outer London，内伦敦以外的大伦敦地区）的概念被弱化（不再安排专门章节，出现次数从192次降至73次），中央活动区的概念被增强（出现次数从139次增至229次），发展范围更加聚焦，空间结构也更加清晰。

此外，从政策区设定角度看，目前大伦敦市政府比较关注的几个政策区都是与中央活动区（CAZ）相近。例如，环境部门设定的低排放区（Low Emission Zone）略小于伦敦全域，超低排放区（Ultra Low Emission Zone，ULEZ）略小于中央活动区（CAZ）的范围；交通部门的拥堵费区（Congestion Charge Zone，CCZ）与环境部门设定的超低排放区范围一致，也略小于中央活动区（CAZ）的范围。因此，将中央活动区（CAZ）认为是伦敦的核心区是比较合适的。

图：中央活动区（CAZ，红色实线）与超低排放区（ULEZ，深绿色）范围比较

从空间上看，伦敦的核心区圈层包括两部分：一部分是以伦敦金融城和西敏区为中心向外延伸的老城区部分，也是狭义上的中央活动区（CAZ）范围；另一部分则是伦敦金融城中心以东5公里的狗岛北部（Northern Isle of Dogs，NIOD），金丝雀码头（Canary Wharf）即在这一地区。

从功能上看，中央活动区（CAZ）包含了伦敦的所有战略功能。但伦敦规划反映的是伦敦市长的施政理念，因此主要强调中央活动区（CAZ）是“世界上最具吸引力和竞争力的商业地点”，“功能聚集程度独一无二，造就了卓越的生产力水平”，重点在强化和提升其经济服务水平。因此，伦敦规划对于中央活动区（CAZ）的政策有两个导向：一是继续增加办公空间，在各专业功能区进一步聚集劳动人口，提高经济产出；二是限制住房供应，住房供应不得影响中央活动区（CAZ）战略功能的实现，这也是伦敦唯一一处对住房供应进行控制的政策区。

在空间上对北京和伦敦的城市圈层进行比较后，能够对伦敦的城市格局有更加准确的判断。两座城市在城市圈层上是相似的，都形成了核心区、中心城区到大都市区的空间格局。不同之处主要有：

（一）在不同圈层上，伦敦规划对“舍”与“得”的关系处理不足。近年来，伦敦人口不断涌入而发展空间受限，导致了越来越多的城市问题，如交通拥堵、空气污染和房价上涨等。虽然这些问题没有北京的城市病更加显性，但是如果不能切实减重减负，伦敦发展突破环境资源承载力只是时间问题，最终形成更严重的城市病。伦敦规划在中央活动区（CAZ）继续聚集经济、金融和贸易功能，在更广阔的东南区（WSE）规划更多住房，显然仍是在走功能聚集的老路，不但会导致人口的进一步增长，也会造成向心交通的压力。可见，北京总规提出紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”是正确的，要在不同圈层推动功能的梯度疏解，实现发展水平的提升。

（二）在行政边界上，伦敦缺少“多点”“一区”的战略腹地。伦敦面积相当于北京的中心城区，伦敦以外属于东英格兰或东南英格兰管理，行政管理边界缺少像北京市域这一层级的宽广腹地。相邻地方政府在政党政治和自身利益的影响下，难免思想不统一、步调不一致，对伦敦自身的发展支持可谓有限。反观北京，拥有着“多点”“一区”承接人口疏解，用来解决中心城区发展受限的问题，实属难得。北京要利用好空间腹地和体制优势，加快人口和功能的疏解承接，为中心城区功能优化提升提供有力保障。

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